社会养老保险并轨和城乡养老并轨

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2019“养老双轨制”并轨为延迟退休扫清障碍

如果说“渐进性”和“弹性”是推进延迟退休需要遵循的基本原则，那么，“养老双轨制”并轨和鼓励延迟退休的制度设计，就是延迟退休改革顺利实施的前提条件。

中共十八届三中全会明确提出研究制定渐进式延迟退休年龄政策，这意味着以延迟退休为突破口，我国的养老保险制度乃至社会保障制度将面临再次调整。然而，延迟退休年龄关乎每个劳动者的切身利益，政策细节可谓众口难调。延迟退休究竟是决策者的一厢情愿，还是大势所趋?

延迟退休政策信号为何“遇冷”

要问民意舆情对延迟退休是支持还是反对，坦率地说，多数人对延迟退休抱有抵触态度。无论是官方调研，还是民间媒体的社会调查，结论大都表明，多数人并不支持延迟退休。而上海市“柔性延迟领取养老金”政策，自试点以来，仅有数千人自愿参与，与上海现有的数百万退休职工相比，这一可怜的数字表明大部分在职员工对延迟退休“新政”并不感冒。

实际上，每一项政策的实施都会直接或间接地影响到不同群体的利益，甚至会形成不同群体之间的利益再分配。高层不断释放延迟退休的信号，却频频遇冷，表明普通劳动者对延迟退休会损害自身利益的担忧。

上世纪90年代初，我国确立了针对企业职工的养老保险社会统筹制度，与之前的机关事业单位退休人员退休金制度并立，形成了极具社会转型色彩的“养老双轨制”。在“养老双轨制”下，机关事业单位退休人员的退休金不需要本人在退休前缴纳，全部由财政负责;而企业退休员工的养老金由用人单位和职工在其退休前共同缴纳。而且，从现实来看，机关事业单位退休人员退休金可达到在职工资的八九成，而企业退休员工的养老金只能达到在职工资的四至六成，替代率严重偏低。

“养老双轨制”犹如一道藩篱，人为地将劳动者划分为体制内和体制外。对于体制外的普通企业员工，特别是劳动强度大的员工而言，延迟退休将意味着他们在退休前要缴纳更多的养老保险费，退休前的生活负担因此而增加，虽然理论上退休后会获得更高的养老金，但“羊毛出在羊身上”，而且，领取养老金的时间缩短了。对于体制内的退休人员，延迟退休不仅意味着他们正在享受的零养老保险费待遇得到延长，还意味着他们的权力、声望等身份属性能够继续得以保有，而退休后却可以享受多于企业退休人员养老金的退休金。况且，延迟退休政策的制定者又恰恰属于机关事业单位人员范畴，这也难怪为何高层屡次以延迟退休试探民意，却得不到大多数民意舆情上的支持。

从主观方面来看，企业和企业普通员工对延迟退休的积极性都不高。对于在企业低层次岗位工作的群体来说，他们的在职收入较低，养老金和在职工资差距不大，作为理性人，都不愿意延迟退休，多缴纳几年养老保险费。对于在企业高层次岗位工作的群体来说，退休后往往可以被用人单位返聘，可以获得养老金和返聘报酬双重收入，他们显然更愿意按时退休。而且，企业返聘退休员工的人工成本，由于不必为其支付养老保险费，反而更低。

另一个反对延迟退休的群体来自需要就业的年轻人，特别是高校毕业生。虽然延迟退休人员的工作岗位和性质，与刚刚参加工作的年轻人的工作岗位和性质，并不一一对应，但从就业岗位总量上看，延迟退休还是减少了闲置岗位的供给，而且减缓了年轻人的晋升步伐。国家人社部的研究数据表明，我国每年新增的1000万左右就业岗位中，三分之一来自退休人员的更替。延迟退休年龄，不仅是年轻人不愿接受的，主管全国就业工作的人社部也将承担巨大的压力。

如此说来，延迟退休的决策似乎是一厢情愿，然而，《社会保障“十二五”规划纲要》、党的十八届三中全会《******关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及人社部官员面对媒体时的多次表态，却为何多次表明准备实施延迟退休政策的坚定立场?其实，静心推敲，不难理解这背后的政策焦虑。

延迟退休是“情非得已”

进入新世纪以来，我国人口老龄化形势愈发严峻，人均预期寿命不断延长，并且继续延长的趋势还将长期存在。国家统计局第六次人口普查的数据表明，我国人口平均预期寿命为74.83岁，而2000年我国这一数字仅为71.4岁。我国现行的退休年龄政策基本沿用了上世纪50年代的规定。人均预期寿命有了大幅提高，退休年龄却仍然根据60多年前的人均预期寿命标准确定，这也确实有违人口和社会发展规律。因为，人口预期寿命的延长，意味着领取养老金的群体不断扩大，单个退休劳动者领取养老金的年限也将增加。而延迟退休可以很好地缓解这一状况。

老年人口占总人口和劳动者总数的比重越来越大，等待领取养老金的群体规模不断膨胀，较低的退休年龄使得个体退休者获得的社会养老保险总额相对较大，这使得我国社会养老保险支付面临的压力骤增。根据发达国家的经验，“先富后老”是应对老龄化形势的理想状态。而目前，我国面临的是“未富先老”的窘境，由于人口基数过大，人均财富还远不足以支撑建立雄厚的社会养老保险。上世纪90年代初开始逐渐建立起来的社会养老保险基金，由于种种原因，在其成立之初就存在很多“空账”。社会养老保险支付压力大，社会养老保险制度先天不足，这就是我国在迎接老龄化社会到来时的真实处境。而延迟退休则可以在减轻养老保险支付压力的同时，为我国社会养老保险制度的完善赢得时间。

推进延迟退休实施的另一个客观因素，是我国劳动者受教育年限的延长。高校扩招以来，我国本科和研究生教育的规模空前扩大，劳动者为在就业市场中获得更强的竞争力，倾向于不断接受更高层次的教育，参与更广范围的培训。这使得我国初次就业劳动者的平均年龄，较之以前有所推迟，继续维持目前的退休年龄政策，意味着我国高校扩招以来初次就业群体的劳动年限缩短。而这些接受过高等教育的劳动者，在临近退休时，他们的经验、技能和专业素质仍有年轻劳动者无法比拟的优势。因此，从长远来看，延迟退休对于我国劳动者人力资本的开发和充分利用具有积极意义。

这样来看，延迟退休的确是适应我国人口和社会可持续发展之大势。分析国外退休年龄改革政策实践，美国、日本、法国和巴西等国，大都选择延迟退休年龄来应对老龄化快速发展带来的财政养老压力。考虑到激进地延迟退休政策会对社会不同阶层群体利益带来冲击，国外延迟退休改革均采取渐进式，政策实施之前较长时间的“预告期”也有效地减轻了改革推进的阻力。同时，富有弹性的退休年龄政策，有利于劳动者自由选择自己的退休年龄。此外，为了鼓励劳动者延迟退休，实施在经济上富有激励效果的阶梯式退休金领取制度也必不可少。

遵循两个原则，实现“双轨制”并轨

国外的施政经验和国内人口、社会发展大势，都凸显出推进延迟退休实施的必要性。然而，正处于社会转型期的现实，却使得我国延迟退休改革面临的形势尤为复杂。

“渐进式”和“弹性”是其他国家在探索延迟退休年龄改革实践中普遍遵循的原则，这两条带有普适性的经验，同样适用于我国的退休年龄制度改革。“渐进式”可以起到“缓冲剂”的效果，为倾听和吸收民意以及政策的及时调整创造空间，从而减轻政策实施阻力。而“弹性”原则可以尽可能地照顾到不同群体的利益，尊重不同个体自由选择退休年龄的权利，从而减少反对的声音。

但要真正扭转民意舆情对延迟退休改革的抵触态度，还要在“养老双轨制”并轨和鼓励延迟退休的激励机制上下功夫。政府工作报告中明确指出，要建立统一的城乡居民基本养老保险制度，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。这意味着，以机关事业单位养老保险制度改革为契机，备受争议的“养老双轨制”并轨将有可能取得实质性进展。“养老双轨制”并轨，并不是单纯地将机关事业单位人员统一纳入企业职工养老保险社会统筹中来，更不是将企业退休人员纳入机关事业单位的退休金体系，而是建立一个统一的、覆盖体制内外的社会养老保障体系。具体来说，机关事业单位人员的养老保障体系由基本养老保险、职业年金构成，企业职工的养老保障体系由基本养老保险、企业年金和商业保险构成。其中，所有劳动者都享有的基本养老保险体现了公平性，而职业年金和企业年金体现了体制内外公益性和营利性的差异。

如果说“渐进性”和“弹性”是推进延迟退休需要遵循的基本原则，那么，“养老双轨制”并轨和鼓励延迟退休的制度设计，就是延迟退休改革顺利实施的前提条件。在扫清了体制和机制上的障碍之后，延迟退休就可水到渠成。

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时事评论背景：据新华社报道，山东省政府近日印发《山东省人民政府关于建立居民基本养老保险制度的实施意见》，将之前分别实施的城、乡养老保险制度合二为一，实施统一的居民基本养老保险制度。由此，在全国范围率先实施城乡养老并轨的省份，已呈日渐扩大之势——此前，江苏已于今年初实施城乡养老保险并轨，广东亦已基本实现城乡低保并轨。实现城乡养老保险并轨意义重大，应尽快推进。可以通过减少地方行政支出，增加国企红利上缴比例等方式，为全面落实农保转城保提供新增补贴支出的资金来源。实施城乡养老并轨，意义重大。其不仅体现了城乡居民在基本民生保障层面的公平，更为新一轮城镇化消除了因民生保障不均所造成的阻力。也许，有人会认为，城乡养老并轨改革的方向是对的，但当下全面实施的条件仍不成熟。因为，当下实施城乡养老保险并轨的省份，均为经济较为发达、财政相对宽裕的省份，而这对于其他经济相对欠发达的省份来说，是“心有余而力不足”。不客气地讲，这是一种托辞。实施城乡养老保险并轨，将农保转为城保，固然会相对增加地方养老保险补贴支出，但是，这部分相对增加的养老保险补贴支出，并非多得会导致地方财政失衡的地步。以江苏实施城乡养老并轨为例，实施后由农保转为城保的新增人数近1000万人，由此增加的养老保险补贴支出每年约为20亿元。试问，区区每年20亿元的财政增加支出，诚心实施城乡养老并轨，有哪个省份挤不出来，更何况许多省份的人口要远少于江苏。其实，实施城乡养老并轨的话，各地只要相对减少些行政支出，减少对某些企业的不必要的政府补贴，或相对增加国企红利上缴比例（仅为5%-10%），就没有问题。将这些钱转为养老保险补贴支出，即使经济再欠发达的省份，也完全有能力实施城乡养老并轨改革。历年来，我国养老保险的双轨制，主要体现在两个层面，一是农村居民与城市居民养老保险的双轨制，二是城镇职工和行政事业单位养老保险的双轨制。而这其中，客观而论，尽快实施城乡养老保险并轨，不仅是最为紧迫的，亦是阻力相对较小的。尽快实施城乡养老保险并轨，其紧迫性在于，农村居民在社会保障层面最为欠缺，更何况在新一轮城镇化行将开启之际，如果不能给予农村居民更多的社会保障，其推进的阻力（尤其是土地流转）无疑是巨大的。实施城乡养老保险并轨，与打破城镇职工和行政事业单位养老保险双轨制，会直接造成公职人员的强力抵触情绪相比，其改革阻力毫无疑问会小得多。实现城乡养老保险并轨，意义重大，应尽快推进。实际上，实现城乡养老并轨，所需要的资金规模并不庞大。就按江苏新增的1000万人，每年支出20亿元为标准来计算，全国实现养老并轨每年所需要支出的也就几百亿元的规模。这与全年超过10多万亿元的财政收入相比，并不算什么。以此观之，推进城乡养老保险并轨现实条件已经具备，需要的主要是决心了。

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