新行政处罚法制度要点和相关法律规定

为便于各地各部门更好地理解和适用新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称新法），广东省司法厅结合工作实际，对新法的若干制度要点和与其密切相关的法律法规进行了梳理，供各地各部门一并把握和参考。

一、关于“通报批评”

新法第九条新增规定了“通报批评”的处罚种类。与“警告”相类似，在国家现行法律和行政管理实践中，行政机关实施的“通报批评”有两种不同性质的表现：一种属于行政处罚，适用于违法的行政管理对象；另一种属于内部惩戒，适用于违法的行政机关、下级单位或者其工作人员。实践中需注意区分。

1.《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》

第六十二条 学校及其教职员工违反本法规定，不履行预防未成年人犯罪工作职责，或者虐待、歧视相关未成年人的，由教育行政等部门责令改正，通报批评。（行政处罚）

2.《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例(2019修正)》

第二十七条 伪造船舶检验证书或者擅自更改船舶载重线的，由有关行政主管机关给予通报批评，并可以处以相当于相应的检验费一倍至五倍的罚款。（行政处罚）

3.《中华人民共和国动物防疫法（2021修订）》

第八十九条 动物卫生监督机构及其工作人员违反本法规定，有下列行为之一的，由本级人民政府或者农业农村主管部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……（内部惩戒）

4.《中华人民共和国监察法》

第六十二条 有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的，由其主管部门、上级机关责令改正，对单位给予通报批评；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。（内部惩戒）

二、关于“降低资质等级”

新法第九条新增规定了“降低资质等级”的处罚种类。从国家现行法律看，该处罚种类主要适用于违法行为人具备从事生产经营或者执业活动的资质、并且资质存在不同等级的情形，多见于工程建设领域。比如：

1.《中华人民共和国建筑法（2019修正）》

第六十五条 超越本单位资质等级承揽工程的，责令停止违法行为，处以罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。

2.《中华人民共和国节约能源法(2018修正)》

第七十九条 设计单位、施工单位、监理单位违反建筑节能标准的，由建设主管部门责令改正，处十万元以上五十万元以下罚款；情节严重的，由颁发资质证书的部门降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。

三、关于“限制开展生产经营活动”

新法第九条新增规定了“限制开展生产经营活动”的处罚种类。从国家现行法律看，“限制开展生产经营活动”主要适用于违法主体是单位的情形，限制其生产某类产品、经营某项业务、开展某类活动等等，惩戒程度比“责令停产停业”较轻。比如：

1.《中华人民共和国大气污染防治法(2018修正)》

第九十九条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；……

2.《中华人民共和国食品安全法(2018修正)》

第一百二十六条 除本法另有规定的情形外，药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业、药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构等未遵守药品生产质量管理规范、药品经营质量管理规范、药物非临床研究质量管理规范、药物临床试验质量管理规范等的，责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，处五十万元以上二百万元以下的罚款，责令停产停业整顿直至吊销药品批准证明文件、药品生产许可证、药品经营许可证等，药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构等五年内不得开展药物非临床安全性评价研究、药物临床试验，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，没收违法行为发生期间自本单位所获收入，并处所获收入百分之十以上百分之五十以下的罚款，十年直至终身禁止从事药品生产经营等活动。

四、关于“责令关闭”

新法第九条新增规定了“责令关闭”的处罚种类。从国家现行法律看，该处罚种类主要适用于行政管理对象未经许可擅自从事依法应当经过许可才能从事的活动，或者行政管理对象从事活动不符合法定条件等情形，实践中应当注意与“吊销许可证照”区分。另外，按照民法典规定，法人被责令关闭将导致“法人解散”。

1.《中华人民共和国药品管理法（2019修订）》

第一百一十五条 未取得药品生产许可证、药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证生产、销售药品的，责令关闭，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品（包括已售出和未售出的药品，下同）货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，按十万元计算。

2.《中华人民共和国安全生产法(2014修正)》

第一百零八条 生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照。

3.《中华人民共和国民法典》

第六十九条 有下列情形之一的，法人解散：……（四）法人依法被吊销营业执照、登记证书，被责令关闭或者被撤销。

五、关于“限制从业”

新法第九条新增规定了“限制从业”的处罚种类。从国家现行法律看，该处罚种类主要适用于特定行业的从业人员，禁止其在一定期限内从事某个行业或者某类生产经营活动。比如：

1.《中华人民共和国会计法》

第四十二条：……会计人员有第一款所列行为之一，情节严重的，五年内不得从事会计工作。

2.《中华人民共和国药品管理法（2019）》

第一百一十八条 生产、销售假药，或者生产、销售劣药且情节严重的，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，没收违法行为发生期间自本单位所获收入，并处所获收入百分之三十以上三倍以下的罚款，终身禁止从事药品生产经营活动，并可以由公安机关处五日以上十五日以下的拘留。

3.《中华人民共和国中医药法》

第五十六条 违反本法规定，举办中医诊所、炮制中药饮片、委托配制中药制剂应当备案而未备案，或者备案时提供虚假材料的，由中医药主管部门和药品监督管理部门按照各自职责分工责令改正，没收违法所得，并处三万元以下罚款，向社会公告相关信息；拒不改正的，责令停止执业活动或者责令停止炮制中药饮片、委托配制中药制剂活动，其直接责任人员五年内不得从事中医药相关活动。

4.《中华人民共和国电子签名法（2019修正）》

第三十一条 电子认证服务提供者不遵守认证业务规则、未妥善保存与认证相关的信息，或者有其他违法行为的，由国务院信息产业主管部门责令限期改正；逾期未改正的，吊销电子认证许可证书，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员十年内不得从事电子认证服务。吊销电子认证许可证书的，应当予以公告并通知工商行政管理部门。

5.《中华人民共和国证券法(2019修订)》

第二百一十三条……证券服务机构违反本法第一百六十三条的规定，未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，没收业务收入，并处以业务收入一倍以上十倍以下的罚款，没有业务收入或者业务收入不足五十万元的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款；情节严重的，并处暂停或者禁止从事证券服务业务。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。

六、关于其他行政处罚种类

此前公布的新法征求意见稿规定的行政处罚种类还包括“责令停止行为”“责令作出行为”，但正式公布的新法规定的行政处罚种类未包括上述两类。此外，2020年12月25日最高人民法院印发的《关于行政案件案由的暂行规定》规定的“行政处罚”除囊括了新法规定的所有行政处罚种类外，还包含了“不得申请行政许可”“责令限期拆除”，实践中需注意。

1.《中华人民共和国出口管制法》

第三十九条 违反本法规定受到处罚的出口经营者，自处罚决定生效之日起，国家出口管制管理部门可以在五年内不受理其提出的出口许可申请；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以禁止其在五年内从事有关出口经营活动，因出口管制违法行为受到刑事处罚的，终身不得从事有关出口经营活动。

2.《护士条例》

第三十二条 护士被吊销执业证书的，自执业证书被吊销之日起2年内不得申请执业注册。

3.《中华人民共和国公路法》

第七十九条 违反本法第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的，由交通主管部门责令限期拆除，可以处二万元以下的罚款；逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由设置者负担。

4.《宗教事务条例(2017修订)》

第七十二条 违反本条例规定修建大型露天宗教造像的，由宗教事务部门会同国土、规划、建设、旅游等部门责令停止施工，限期拆除，有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，并处造像建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。

5.最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》的通知（法发〔2020〕44号，自2021年1月1日起施行。新的案由规定有多项重要调整，值得留意）

（一）行政处罚 1.警告 2.通报批评 3.罚款 4.没收违法所得 5.没收非法财物 6.暂扣许可证件 7.吊销许可证件 8.降低资质等级 9.责令关闭 10.责令停产停业 11.限制开展生产经营活动 12.限制从业 13.行政拘留 14.不得申请行政许可 15.责令限期拆除

七、关于有权设定行政处罚的政府规章

新法第十四条将旧法的“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章”修改为“地方政府规章”，将有权设定行政处罚的政府规章范围扩大到地市一级，与2015年修订的《中华人民共和国立法法》相对应。实践中，政府规章设定行政处罚除应当符合新法规定外，还应当符合立法法的有关规定。

1.《中华人民共和国立法法》

第八十二条：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

地方政府规章可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；

（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。

设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。

除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。

应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

八、关于行政处罚评估制度

新法第十五条新增规定了行政处罚评估制度，要求“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。”上述要求，也是深化综合行政执法改革的一项举措。

——中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知

“全面梳理、规范和精简执法事项，加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，实行执法事项清单管理制度，并依法及时动态调整。凡没有法律法规规章依据的执法事项一律取消，对长期未发生且无实施必要的、交叉重复的执法事项大力清理，最大限度减少不必要的执法事项，切实防止执法扰民。对涉及的相关法律法规规章及时进行清理修订。”

九、关于推行建立综合行政执法制度

新法第十八条第一款明确，“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”近年来，国家已就上述领域综合行政执法改革印发了若干文件，比如：

1.中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》；

2.中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》等；

3.国务院办公厅《关于交通运输综合行政执法有关事项的通知》《关于农业综合行政执法有关事项的通知》《关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知》等；

4.商务部、中央编办《关于商务综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》等。

十、关于有权行使限制人身自由的行政处罚权的机关

新法第十八条第三款规定“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使”。因此，“有权行使限制人身自由的行政处罚权”的机关，除公安机关外，还包括“法律规定的其他机关”。

1.《中华人民共和国海警法（2021）》

第二十三条 海警机构对违反海上治安、海关、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理等法律、法规、规章的组织和个人，依法实施包括限制人身自由在内的行政处罚、行政强制或者法律、法规规定的其他措施。

第七十三条 有下列阻碍海警机构及其工作人员依法执行职务的行为之一，由公安机关或者海警机构依照《中华人民共和国治安管理处罚法》关于阻碍人民警察依法执行职务的规定予以处罚……

2.《中华人民共和国治安管理处罚法》

第五十条 有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款……

阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。

十一、关于行政执法资格

新法第二十一条、第四十二条、第五十五条规定，受委托实施行政处罚的组织必须“有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员”，“行政机关实施行政处罚，应当由具有行政执法资格的执法人员实施”，“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件”。加强行政执法资格和证件管理是国家法律法规的一贯要求，新法进一步作了统一要求。

1.《中华人民共和国动物防疫法（2021修订）》

第七十七条 执法人员执行动物防疫监督检查任务，应当出示行政执法证件，佩带统一标志。

2.《中华人民共和国种子法（2015修订）》

第五十条 农业、林业主管部门是种子行政执法机关。种子执法人员依法执行公务时应当出示行政执法证件。

3.《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）：“……推进全国统一的行政执法资格和证件管理。”

4.《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）：“对各行政执法部门的执法人员，要结合其任职岗位的具体职权进行上岗培训；经考试考核合格具备行政执法资格的，方可按照有关规定发放行政执法证件。”

十二、关于地域管辖原则的法律适用

新法第二十二条明确，“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”在旧法规定的“法律、行政法规”之外，增列“部门规章”作为特殊地域管辖的依据。

1.《农业行政处罚程序规定(2020修订)》

第十三条 渔业行政违法行为有下列情况之一的，适用“谁查获、谁处理”的原则：

（一）违法行为发生在共管区、叠区；

（二）违法行为发生在管辖权不明确或者有争议的区域；

（三）违法行为发生地与查获地不一致。

第十四条 电子商务平台经营者和通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的农业违法行为由其住所地县级以上农业行政处罚机关管辖。

平台内经营者的农业违法行为由其实际经营地县级以上农业行政处罚机关管辖。电子商务平台经营者住所地或者违法物品的生产、加工、存储、配送地的县级以上农业行政处罚机关先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以管辖。

2.《教育行政处罚暂行实施办法》（1998年3月6日国家教育委员会第27号令）

第五条 教育行政处罚由违法行为发生地的教育行政部门管辖。

对给予撤销学校或者其他教育机构处罚的案件,由批准该学校或者其他教育机构设立的教育行政部门管辖。

十三、关于镇街行使行政处罚权

新法第二十四条规定，“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”，并明确了镇街应当加强执法能力建设、规范实施行政处罚，政府及其部门应当加强组织协调和指导监督、建立健全配套制度机制等工作要求。向镇街下放行政处罚权，是推进基层综合行政执法改革的一项重要工作，需按照新法规定和中央、省委、省政府有关部署一并领会和落实。

1.《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》

2.《中共广东省委关于深化乡镇街道体制改革完善基层治理体系的意见》（粤发〔2019〕27号）

3.《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函〔2020〕136号）

十四、关于行政处罚案件的移送期限等工作要求

新法第二十七条规定，“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”，明确了“应当及时”的要求，并新增规定了刑事司法案件移送行政机关制度，以及行政处罚实施机关与司法机关的协调配合工作要求。关于行政执法案件移送期限和工作程序，国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定（2020修正）》等有相关规定，实践中应当一并把握和落实。另外，新法第八十二条关于“行政机关应当移交不移交”的法律责任，不再以“为牟取本单位私利”“拒不纠正”为追责条件，比旧法和国务院规定更严格，实践中需注意。

1.《中华人民共和国刑法(2020)》

第四百零二条 【徇私舞弊不移交刑事案件罪】行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。

2.《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定（2020修正）》（国务院令第730号）

第五条 行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，应当立即指定2名或者2名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告，报经本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批。

行政执法机关正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。

决定批准的，应当在24小时内向同级公安机关移送；决定不批准的，应当将不予批准的理由记录在案。

第八条 公安机关应当自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件之日起3日内，依照刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院、最高人民检察院关于立案标准和公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定，对所移送的案件进行审查。认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知移送案件的行政执法机关；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，并书面通知移送案件的行政执法机关，相应退回案卷材料。

第十六条 行政执法机关违反本规定，逾期不将案件移送公安机关的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重，给予记过以上的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

行政执法机关违反本规定，对应当向公安机关移送的案件不移送，或者以行政处罚代替移送的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令改正，给予通报；拒不改正的，对其正职负责人或者主持工作的负责人给予记过以上的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

对本条第一款、第二款所列行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员，分别比照前两款的规定给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

十五、关于违法所得的退赔

新法第二十八条规定，“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。”此与民法典关于“民事责任优先于行政责任”的规定精神是一致的。关于违法所得的退赔，还应当遵守有关法律、法规、规章的规定。

1.《中华人民共和国民法典》

第一百八十七条 民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任。

2.《中华人民共和国海警法》

第六十二条 海警机构对应当退还所有人或者其他当事人的涉案财物，通知所有人或者其他当事人在六个月内领取；所有人不明确的，应当采取公告方式告知所有人认领……

3.《中华人民共和国电力法》

第六十六条 违反本法第三十三条、第四十三条、第四十四条规定，未按照国家核准的电价和用电计量装置的记录向用户计收电费、超越权限制定电价或者在电费中加收其他费用的，由物价行政主管部门给予警告，责令返还违法收取的费用，可以并处违法收取费用五倍以下的罚款；情节严重的，对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分。

4.《价格违法行为行政处罚实施办法》（国家发展和改革委员会令第14号）

第十条 因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，责令限期退还；期限届满后逾期不退或者难以退还的价款，以违法所得论处。